曲靖危险品集中处置建设营运PPP模式思考
2019-02-13 10:14:00   点击:

张云昌

摘 要:危险废弃物的科学、规范、有效处置事关环境保护和人民福祉,建设生态共享社会是经济可持续发展的必然要求。顺势而为,曲靖市对曲靖危险废弃物集中处置项目实行政府和社会资本合作模式,依据国家政策规定,对曲靖危险废弃物集中处置项目采用PPP模式的实践以及市场机制进行分析,不断探寻危险废弃物行业合作路径、挖掘增长潜力、研判竞争态势及展望发展前景,有利于PPP模式的深入推进和健康发展。
        主题词:曲靖 PPP模式 危险品 集中处置 建议
        建设开放、绿色、共享生态社会事关经济社会的可持续发展,打造美丽健康中国需要全新的环保发展理念。如何走出传统的投资营运老路,创新运用政府和社会资本合作模式不断推进危险废弃物品的科学集中有效处置这是建设生态宜居曲靖的有益实践和重要举措。
         一、曲靖危险品集中处置项目PPP模式资本结构及发展环境地处珠江源头的曲靖,是滇中城市群的重要发展极和十分重要的生态敏感区。随着可持续发展理念的不断深入,有效保护绿水青山与推进经济社会发展始终是一个辨证的矛盾统一体。作为珠江源头,不论是从自身角度还是从流域视野看,保护源头与建设生态型经济都显得极为重要和紧迫,珠江源头的生态环境保护程度、水体健康状况将直接或间接影响珠江流域的生态健康、经济社会的可持续发展及人民福祉。然而,作为云南第二大城市,在城市稳步推进、经济快速发展、社会演绎变化等多因素的交织和作用下,不仅源头水质较差、生态环境极其脆弱、市域内的近半地域处于石漠化区域、宜林荒山植被较差、城乡生产生活垃圾还没有得到规范有效处置,尤其是医疗、化工、有毒、有害垃圾的科学集中有效处置更是一个短板,而且地方财政收入十分有限。民生需求需保护环境,财力受限制约投入,一部分社会资本又难寻出路。在矛盾出现和解决矛盾的伟大实践中,PPP模式不失为推进环境保护、建设和营运曲靖危废集中处置项目的重要之举。
        生逢其时,当创新机制。曲靖危险废弃物集中处置PPP项目选址于曲靖市沾益区花山街道办事处新排村,项目占地160.43亩,总建筑面积19788.1平方米,批复的投资总额为29383.62万元。建设的主要项目包括原料收运系统、生产设施及辅助设施等,建筑物占地面积12440.24平方米,设计处理能力为焚烧处理5000吨/年、物化处理8000吨/年、稳定化/固化处理30000吨/年、综合利用500吨/年,污水处理200立方米/天,该项目已列入国家发展改革委员会危险废弃物和医疗废弃物建设中央预算内投资,到位中央预算投资4832万元,是集收储、运输、分类、处置和资源化再利用的环保重点项目,服务范围和辐射区域为曲靖、昭通、大理、保山、丽江、临沧、德宏、迪庆、怒江、楚雄等地市,其立项、建设和营运的主旨是推进生态文明建设,促进经济社会的协调可持续发展。
        根据国家和省关于推进PPP项目模式的相关文件要求,曲靖市政府授权曲靖市环境保护局代表市政府与社会资本方共同出资组建项目公司(SPV)(股权社会资本100%),在批复的总投资中,项目资本金为12832万元(占批复总投资的44%),其中政府出资4832万元,社会资本出资8000万元;项目融资额为16382.48万元,占总投资的56.08%。按照PPP模式要求,通过竞争性谈判,最终由云南省银发绿色环保产业股份有限公司获得项目特许经营权。本项目合作期为22年,(其中建设期2年,营运期20年)。在合作期内,项目公司负责曲靖危险废弃物品集中处置工程的建设、维护养护,按照政府授予的特许经营权进行营运管理,分享正常经营收益,独立承担风险,合作期满项目公司将项目设施无偿移交曲靖市人民政府或指定的机构进行营运和管理。
        二、曲靖危险废弃集中处置项目采用PPP模式的优势。曲靖危险废弃物行业采用PPP模式不仅创新了投资营运模式,而且具有以下优势:一是曲靖危险废弃物集中处置项目ppp模式的支持层面多、层级高。该项目既是国家发改委支持项目,又列入财政部第三批PPP示范项目,它的建设、管理和营运必将在政策、资金、信息、管理等获得不同层级多方面、多角度的大力支持;二是采用PPP模式有利于提高投资营运效率。与传统的政府建设营运模式相比,本项目通过制定详细的PPP实施方案,通过竞争性谈判引入优质社会资本,提升管理水平,提高了项目的投资运营效率;三是采用PPP模式促进创新和竞争。公开、平等、竞争、择优是PPP项目成长的重要环境.本项目采取PPP模式,一方面促进了投资主体多元化,另一方面,该项目要求社会资本方自行提出工程建设方案、管理和营运
方案、维护方案,给社会资本和项目公司在建设、管理、营运方面更大的创新空间;四是降低项目全生命周期成本。由于社会资本的参加,不仅运作资本、管理项目的经验较为丰富,而且社会资本方将设计和施工进行无缝对接(传统方式下分开实施),在建设管理上更具优势,更重要的是项目建成后仍由社会资本方继续负责营运,形成设计、施工和营运的全过程一体化,这在很大程度上激励项目公司在保证质量前提下尽可能降低建设成本,在后续营运管理期充分发挥社会资本方的优势和专长,通过竞争、管理和服务的全方位推进和提升争取更多的市场份额,获取较好的经济社会效益。
        三、曲靖危废弃物集中处置项目具有广阔的市场空间。认真分析危险废弃物行业的现状及特性,我们认为曲靖危险废弃物集中处置项目具有较好的成长性和广阔的市场空间。相关数据显示,2015年全国危险废弃物生产量达到4220万吨,而危险废弃物处理量达到3570万吨,处理率为84%,仍有16%的需求未得到满足,产生量和处理量的供求失衡状态将成为危险废弃物处理行业的主要推动力。据前瞻产业研究院发布的《中国危废处理行业投资战略规划分析报告》统计,截至2015年底,全国危险废弃物生产量达到4220万吨,同比增长16.13%;预计到2020年,危险废弃物产量将达到7620万吨。如果按照每吨2200元的处置价格,2020年,危废行业的产值将达到1600亿元以上,可以预见,十三五期间,危废弃物行业将处于高景气度,其增长潜力极大,市场空间极为广阔;此外,危险废弃物行业具有资源性、复杂性、安全性和高壁垒性,其营运资格准入比从事其它行业的门槛高、要求严,危险废弃物行业的这一特殊性使一般的法人主体难于参与竞争,这种一般法人主体的难于就为具备资质的垃圾废弃物处理企业赢得了发展空间,虽然未来的危险废弃物行业将是资金、技术和综合服务力的竞争,竞争将
呈现日益激烈态势,但一旦取得并具备投资及营运资格,其成长的空间极大,市
场前景极具诱惑力。
        当然,具备广阔发展空间,并不等于发展好,采用了PPP模式也不一定能实现投资营运的最佳效益。良好的愿景还需担当和奋斗,其着力点是要面对危险废弃物行业的现状树立市场意识、增强竞争理念,在广阔的市场海洋中把目标、心态、技术深度融合并不断乘风破浪、砥励前行,才能最先到达理想的彼岸。目前
我国危废处理行业不仅处理能力明显不足,而且呈现行业较为分散、技术水平较低、管理较为粗放的状态,因此,必须抓住这一千载难逢的时机,不断提升竞争力,而有效提升竞争力需更好地把握发展态势。危险废弃物行业未来发展趋势为:行业趋向相对集中、技术不断更新并出现深度资源化、综合环境服务将成为未来主要的业务模式和竞争焦点,因此既有强大资金实力和通畅投融资渠道,又有先进技术支持和丰富的无害化处置经验、还有综合环境服务能力的企业有望在行业竞争中占得先机。曲靖危废集中处置项目既有天时地利优势,又采用PPP模式增强其融资能力,加之其服务范围极其广阔,基本可以辐射云南省一半以上的区域,只要在提高竞争意识和技术服务能力上下功夫,并通过品牌的培育不断创造更加广阔的市场,持续不断地提升竞争力,就能实现环境保护和经济效益的双赢。
        四、 曲靖危险废弃物集中处置项目回报机制。回报机制是一个十分敏感的问题,对社会资本来说是一个核心问题,它涉及政府和社会资本的出资比例、项目公司的管理水平、全生命周期成本、资金使用效率、收支对比及经营成果,其最终结果是收入要大于支出,并取得或略高于社会平均利润率。本项目回报机制为政府固定投入+政府授予特许经营权,通过提供危废物处置服务取得危废收入实现自负盈亏、自我发展。在经营期限20年内(不包含建设期),项目公司通过经营期限内的经营收入对前期项目建设投资成本进行对比回收并根据项目经营情况及政策变动情况,享受适当的政策补贴。合作期结束后,社会资本方持有的部分股权及产权无偿移交给政府方,对于固定资产增值部分根据对社会资本方全合作期经营贡献的绩效评价,可考虑给予一次性经营管理奖励。
        五、曲靖危险废弃物集中处置项目的几点建议
        曲靖危险废弃物集中处置项目是曲靖市域内第一个被财政部列为示范项目的ppp模式项目,它的规范、高效营运将引起社会不同层面尤其是社会资本的极大关注,成败都将在一定范围产生相异的“羊群效应”,为此,特提出以下建议:
        一、作为ppp模式项目,处置的效果和管理营运的水准将对社会和企业产生极大影响,基于项目的特殊性,政府部门应进一步厘清政府管理与市场运作的边界,明确位与为,作为政府职责主要是创造提供必须的市场营运环境、适时、动态监督其危险废弃物的处置是否有违法违规行为,按照合同约定和产权股份对政府投资部分履行监督管理职责,切忌跨越合同规定,采取行政的措施干预和影响企业的正常生产经营活动。
        二、项目公司应树立安全、健康、生态意识,把公益性和经营性统一到企业生产经营的全过程,危险废弃物集中处置项目社会关注度高,具有不可逾越的“红线”,忽视安全健康理念,企业将付出沉重代价,不能因利忘义,随着情况的变化,企业的经营效益会发生波动、变化、甚至是激烈震荡,当企业生产经营处于低俗时必须有担当精神和社会责任。
        三、签于该项目处于曲靖采用PPP模式的初期,项目的一些设置条件、合同约定、前期工作回报机制还有很多不完善的地方,其核心内容和规范操作等方面均存较大差距。应该按照财政部关于PPP模式的文件要求及操作指南进一步规范、改进和完善,力求避免“形”似切实做到“神”似,实现“神”大于“形”的从外在形式到内在本质的统一。这些需要完善的大项主要包括:政府该做什么,企业怎样营运,政府和企业的管理边界,利益分享和风险承担等事项都有待改进和完善。尤其需要注意的是,ppp模式的营运期较长,在整个营运期内,随着市场环境的变化和竞争的加剧,顺境逆势皆可发生,盈利和亏损都可能出现,成熟的PPP项目应该是利益共享、责任共担,曲靖危险废弃物集中处置项目在这方面还需下大工夫。
        四、收费机制确定应考虑的因素。收费的高低总体应按照成本加合理利润来设定,考虑到危险废弃物集中处置的风险、安全等因素,从目标设定看,可采用成本加合理利润高0,5至1个百分点来设定,从现在起就应抓紧完成各类危险废弃物集中处置的收费标准的申报、论证、审批工作,以确保项目建成及时投入营运,提高PPP项目的投资营运效率。
        五、建立一整套安全环保的监测体系。曲靖危险废弃物集中处置项目前期落地难的重大影响因素是其安全性,是否会对当地的空气、水质、植被、尤其是人民生命财产安全造成影响,一整套安全环保的监测体系的全天候动态监测应始终贯彻于其生命周期的全过程,要使其建设和营运成为民心工程而不是揪心工程、伤民工程。
        六、合作双方应建立联合协调机制。建立协调机制主要目的是及时解决和协调建设和营运过程中的重大问题。有关发展战略、重大变更、资本结构变化、资产保值增值、收入支出情况、利润分享及风险承担、重大安全事故预警均应作为联合协调机制解决的重点内容。顺势而动,从更深的层面去助推曲靖PPP模式的深入推进,曲靖危险废弃物集中处置项目的正向“羊群效应”必将得到充分展示,一个保护环境、建设生态曲靖的重大项目将让曲靖天蓝、水清、地绿,人与自然和谐共荣。
                                                                                           
                                                                                                                  (作者单位 :曲靖市财政局)

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