政社协同共治:“村改居”社区治理的最佳路径
2019-01-21 10:55:00   点击:

      陈惠敏
         摘 要:随着我国城镇化的加速发展,在我国大、中城市郊区和城镇周边迅速形成集中“村改居”社区。与城市社区和农村社区比较,集中“村改居”社区治理存在许多政府和社区组织都无法实现的治理困境,要进一步优化集中“村改居”社区治理,必须实现政府和社区组织的合作共治,才能顺利实现集中“村改居”社区向城市社区的过度,全面提高集中 “村改居”社区的治理能力,促进新型城镇化又好又快发展。
        关键词: “ 村改居”社区;政社合作;治理路径
        深入研究政府和社区组织共同治理集中“村改居”社区的路径,有利于充分调动政府和社区组织的积极性,充分发挥政府和社区组织在集中“村改居”社区治理中的优势,突破集中“村改居”社区的治理困境,实现集中“村改居”社区向城市社区的过度,最终实现社区自治。特别是在经济、政治、文化、社会比较落后的中小城市和城镇的集中“村改居”社区,选择政社合作共治,是实现集中“村改居”社区治理目标的最优路径。我们以云南省区集中“村改居”社区的治理为案例,深入探讨经济、文化、社会比较落后的地区,在新型城镇化发展过程中,集中“村改居”社区的治理困境、探讨政府与社区的合作共治模式,顺利实现“村改社区”向城市社区治理的过渡。
        一、集中“村改居”社区协同治理的内涵
        治理理论兴起于20世纪70 年代的西方国家。主要研究国家和地方公共事务管理中的一系列治理主体的协同参与合作。“治理”是指各利益主体共同管理国家和地方公共事务的总和,是在系统内部各治理主体分工的基础上,主要强调利益主体共同性、合作性。从而实现对社会治理的目标,是由治理主体共同的目标和条件决定的。
        协同治理是指系统内外治理主体为了实现共同的治理目标,在分工治理的基础上,充分发挥治理主体的优势,实现治理主体的优势结合,优化配置治理资源,实现治理绩效的最大化。在集中“村改居”社区的治理进程中,根据新型城镇化标准和社区治理的内在要求,集中“村改居”社区治理的目标:一是全面推进原农村集体经济转型改制,实现集体资产的股份转换,让居民成为股份公司的股东,公司成为市场经济发展的主体,进一步明晰企业产权,实现“以血缘和亲缘为基础的传统村落向以契约和效率为基础的现代社区转型”。1[1]同时全面提高集中“村改居”社区的发展能力,为集中“村改居”社区的协同治理提供经费支持,同时提高居民收入,领导集中“村改居”社区居民全面建成小康社会,谱写好中国梦的社区新篇章。然而,集中“村改居”社区一般处于大、中、小城市郊区和城镇周边,集体经济发展能力比较弱,短期经济发展比较缓慢。二是建立集中“村改居”社区组织,治理目标是实现社区自治。集中“村改居”社区成立后,原村民委员会转变为居民委员会,在社区治理中,治理主体是由“单一权力主体”向“多元主体”转变。形成基层政府、集中“村改居”社区组织、中介组织和集中“村改居”居民等多元社区治理主体,治理职能由经济发展职能为主向社区服务职能为主转变。三是实现村民市民化,主要包括居民公共服务、就业、社会保障、医疗保障等方面的市民化,使“村改居”社区居民真正成为城市生活的新主体,真正实现居民素质的市民化,与城镇居民享有同等权利。
        为了更好地完成“村改居”社区的过渡任务,必须全面提高社区治理能力,主要包括:发展社区集体经济能力、全面提高社区组织的治理能力、提高社区居民的市民化能力,而在经济、文化、社会比较落后的集中“村改居”社区,只依靠社区自治组织、社区居民和地方政府单方面的能力,不可能实现集中“村改居”社区向城镇社区的过渡,“需要建立一个全新的国家与社会互动的模式”2[2],充分发挥政府和社区的力量,进一步优化资源配置,实现政社协同共治,才能完成集中“村改居”社区的过渡任务,促进集中“村改居”社区的可持续发展,全面建成小康社会。
        二、集中“村改居”社区政社协同治理的现实困境
        (一)集中“村改居”社区治理主体困境
        社区自治组织主体是指社区“各种利益的相关者”3[3]。根据集中“村改居”社区公共资源的提供及治理,集中“村改居”社区治理主体主要包括地方政府、社区组织、社区中介组织、住区单位和集中“村改居”社区居民组成的利益共同体。他们既是社区利益主体,也是社区治理主体。政府是集中“村改居”社区治理制度的设计者,也是社区基本公共服务和社会保障资源的主要提供者,政府治理作用的发挥关系到社区治理目标的实现。但集中“村改居”社区优质基础教育资源少,交通设施比较落后,创新创业和就业条件比较差,社会保障、医疗保障需求量大,社会治安比较差,如果没有政府的协同治理,社区治理的目标不可能实现。同时,集中“改居”社区组织也存在治理困境。社区是维护社区居民的共同利益、体现社区居民意志、组织开展社区文体活动、传递居民需求信息、协调利益共同体关系的重要组织。主要包括:第一是社区党组织。是党的最基层组织,是全面贯彻执行党的路线、方针和政策,保证党的领导和维护居民利益的最基层组织。建设好社区基层党组织,能为党的领导奠定坚实的群众基础,保证社区治理的社会主义方向,是“村改居”社区治理组织的核心组织。第二是“村改居”社区居委会和居民小组。是社区治理组织的执行组织,由社区居民直选产生,从社区居民意愿和需求出发,切实维护好社区居民的利益,促进社区自治的发展,组织开展社区文体活动和发展社区经济、提供社区半公共产品的重要组织。但仅依靠集中“村改居”社区组织也没有能力全面提供基础公共服务,特别是没有能力提供优质教育公共服务、交通服务、社会保障、医疗保障等服务,更没有能力全面提高居民的生存和发展能力,实现社区的全面自治。
        (二)集中“村改居”社区居民的治理能力低
        社区治理的主要目的是为社区提供必要的公共服务,满足社区居民的基本公共服务需求,促进集中“村改居”社区居民的全面发展,构建社会主义和谐社区。要实现集中“村改居”社区治理的目标,必须依靠社区居民的广泛参与和治理。为了更好地实现治理目标,必然要求居民要有参与意识和治理能力,只有社区居民同时具有强烈的社区治理意愿和比较高的社区治理能力时,才能提高治理效率,实现社区治理。但现实是集中“村改居”社区居民治理的经济发展意愿比较强,而社区政治和社会治理能力比较弱。因为集中“村改居”社区居民是由农民转化而来的,社区居民文化水平普遍低、创新创业和就业能力普遍低,参与能力比较低,缺乏社区治理的主动性和参与能力,特别是许多社区居民只关心与自己相关的经济利益,很少参与社区的政治、文化和安全治理,集中“村改居”社区居民对社区选举等重大事项参与率低、参与能力不足。
        (三)集中“村改居”社区“半”公共产品缺乏
        集中“村改居”社区的公共产品比较缺乏,主要表现在:一是集体经济发展能力比较低。集中“村改居”后对农村集体经济进行股份制改造,成立股份公司,但由于公司一般位置于郊区,主要是发展第三产业,产业发展缺乏比较优势,因此,公司效益比较低,特别是新成立的社区,如果没有建立专业化市场体系,经济效益更低,如我们对云南省集中“村改居”社区的集体经济转制后的经济发展状况进行调查可以看出,许多新成立的集中“村改居”社区居民小组,原集体经济发展基础比较差,集中“村改居”社区成立后,新建了酒店、宾馆和市场,但经济效益比较差,没有形成专业化市场,商住楼租金非常低。二是缺乏优质教育公共资源。由于历史的原因,我国的优质教育资源主要集中在城市中心区域,集中“村改居”社区教育公共服务都比较落后,在按居住区域招生的制度安排下,社区居民很难接受优质教育,社区居民的就业创业能力不能迅速提高。三是社区“半公共产品”短缺。数字集中“村改居”社区的发展,必然导致社区居民构成的复杂化,进一步导致居民生活结构的多样化和公共服务需求的多样化,但由于社区治理能力不足,不能提供多样化的公共服务供给,不能满足居民的多样化需求,“与城市社区还存在巨大差异”4[4]。四是社区“半公共产品”供给不平衡。社区“半公共产品”的供给资金主要来源于股份制经济,由于历史、地理位置等原因,先转制的社区,由于建立了专业市场,区位优势比较好,改制后的股份制经济不断发展壮大。而一些新转制社区,由于区位优势比较差,发展能力低,社区半公共服务产品供给严重不足,公共服务设施差。五是社区治理经费供给不足。由于集中“村改居”社区治理的经费主要由转制后的股份制经济组织提供,由于经济组织的经济效益比较低,经济发展能力低,提供的资金有限,因此,社区治理经费严重不足,严重影响社区的发展和社区治理。
        (四)集中“村改居”社区治理的制度困境
        集中“村改居”社区是由政府制定的一种自上而下的制度安排,在条件比较好的城镇进行“撤镇设街”,创建集中“村改居”社区,在城市郊区、城镇建立了大量的集中“村改居”社区。其制度安排主要包括集体资产股份化、农民居民化、村委员会居委会化,为了更好地解决转制居民的就业创业问题,提高转制居民的生存和发展能力,许多地区选择“商住分离”的制度安排,鼓励居民从事第二、三产业,鼓励居民就地创业就业。这些制度安排与城市社区和农村社区治理的制度安排发生矛盾,从而产生制度困境。如城市社区的主要职能是服务职能和治理职能,村民委员会的主要职能之一是组织发展集体经济,但要“村转居”社区全面建成小康社会,必须大力发展集体经济,提高居民的就业创业能力等,但根据改制的制度设计,“村转居”的目的之一就是脱离集体经济,产生是否发展经济的制度困境,从而产生“政策理想与政策实践之间形成的这一制度性悖论”5[5]。再如,城市社区是基层自治组织,其自治主体是居民委员会、社区居民、中介组织、住社区单位等,而“村改居”社区治理的重点主要是发展集体经济、提高居民的就业创业能力,与居民委员会的职能发生矛盾,进一步突显集中“村改居”社区的协同治理困境。因此,必须建立和完善适合“村改居”社区治理的制度体系,既不能完全套用村民委员会的治理制度,又不能套用城镇社区治理制度,创新集中“村改居”社区治理制度体系,构建政社协作共治的治理制度体系。
        三、实现政社协同共治的路径创新
        根据集中“村改居”社区发展目标及其治理困境,为了更好地实现集中“村改居”社区治理目标,必须构建政社协同治理模式、提高社区治理能力、丰富社区公共资源、创新政社协同共治制度体系。
        (一)构建建政社协同治理模式
        集中“村改居”社区的治理目标是进行集体经济的股权改造、村委会转变为居委会、农民转变为真正意义上的城市居民,最终过渡为真正意义的城市社区,这是一个十分复杂的治理工程。因此,必须发挥政府和社区在集中“村改居”社区转制中的作用,实现政府和社区治理的优势结合。政府的作用主要包括:提供集中“村改居”社区基本公共服务和社会保障的财政支持,提供社区优质公共服务产品,创新“村改居”社区基本公共卫生服务运行机制,建立和完善集中“村改居”社区居民的社会保障体系,加大对社区居民就地就业创业的财政、金融支持体系,建立健全农民市民化的财政、金融政策体系,包括进一步完善财政转移支付制度、完善县级基本财力支持、奖励体系、土地征收体系等。同时要充分发挥社区治理组织的优势,首先,通过加强社区党组织对社区治理的领导。其次,加强人才队伍建设,构建以党组织为核心、以社区治理组织、社区居民小组领导为基础的“村改居”社区骨干队伍,不断提升社区党组织的引领力、战斗力、党员干部的治理力、加强党组织对社区治理的领导,全面提高社区组织的治理能力。集中“村改居”社区居民小组应进一步增强自身的经济发展能力、创新创业能力,根据社区的资源优势,创建设专业市场和开发新产品,发展社区股份制经济,进一步提高社区居民的生活水平。同时,通过专业市场建设,提高社区居民就业创业能力,进一步增加社区居民收入。
         (二)政社协同:全面提高集中“村改居”社区的治理能力
        提高集中“村改居”社区的治理能力,需要政府和社区的协同。政府要树立提升集中“村改居”社区的治理能力建设的公共政策理念和提高途径。地方政府应进一步提高对集中“村改居”社区的基本公共服务投资,制定和实施社区经济发展政策,促进集中“村改居”社区的经济社会的全面发展。第一,大力扶持社区股份经济,根据城市发展规划,引导社区成立专业化市场,提高社区发展经济的能力;对社区居民进行创业和就业培训并进行财政、金融支持,提高社区居民的经济发展能力;指导社区根据区域比较优势培育和引进经济发展项目,促进社区集体经济的发展。第二,加大对社区工作人员的培育力度,全面提高社区管理人员的治理能力和治理水平,增强社区社会资本,积极培育区治理组织,支持社区中介组织发展,全面提高社区自治能力。第三,加大社区基本公共服务的投资
力度,特别是基本教育公共服务的提供,能更好地提高居民的城市居民能力。集中“村改社区”应充分社区的生产要素优势,全面提高社区的治理能力。
        一是根据地方城市发展规划和发展需求,结合社区的比较优势,科学选择经济发展项目并组织经济的发展,为社区治理奠定良好的经济基础。二是加强社区居民参与能力的培训,不断增强社区居民的参与能力和参与意愿,提高社区的治理效率。三是开展就业创业培训,提高社区居民的就业创业能力。
        (三)政社协同:丰富和发展集中“村改居”社区的公共资源
        集中“村改居”社区“集体经济担负着发展经济、股份分红和提供公共产品三大职能”6[6],社区公共服务产品和治理经费的大部分费用由社区股份公司承担,因此,要提供更多的社区公共服务和治理经费,必须加快股份经济的发展。只有在政府支持下,才能提供更多的公共服务和治理经费,特别是由政府提供更丰富的社会保障、养老保障、医疗保障等费用,才能真正实现社区治理。因此,政府应对股份经济实力比较弱的社区,给予一定的经费支持,为社区居民提供比较完善的社区公共服务和社区治理费用。实现公共服务供给由城市向“村改居”社区延伸,使集中“村改居”社区居民享有与城市居民平等的社会福利和基本公共服务项目,补助一定的办公经费和工作人员经费。同时,集中“村改居”社区组织要加快股份经济的发展,为社区提高更多的经费支持。
        (四)创新集中“村改居”政社协同治理制度
        一是创新集中“村改居”社区经济发展制度,统一制定“村改居”社区居民委员会组织法,明确规定地方政府应进一步做好城市发展规划、经济发展项目规划,促进集中“村改居”社区经济发展。集中“村改居”社区成立后,社区居民小组的重要职能是组织股份经济发展,领导社区股份经济的发展,建立专业市场,引进规划经济发展项目,促进股份制经济的发展,提高居民的股份分红收入,引导居民全面建成小康社会;二是建立政社协同提供公共服务和治理经费制度。政府是提供基础公共服务和治理经费的主体,政府和社区共同承担社区治理工作经费,社区在自己的能力范围内承担部分转制成本制度,逐步过渡到城市自治,最终建立城乡一元化的制度,具体包括: 第一,改革各种跟当前城乡一体化发展不相适应的制度规定,确立统一的政策,把“村改居”社区纳入统一的社区治理工程,创新集中“村改居”社区向城市社区转制的制度安排。第二,确立统一的“村改居”社区标准和程序,严格按股份公司的制度安排进行集体资产改制,创新社区治理制度,指导社区治理,顺利实现集中“村改居”社区整体转型。第三,形成平等的城乡协调发展制度,尊重集中“村改居”社区居民的需要和意愿,形成集中“村改居”社区居民与城市社区居民平等的社区治理制度安排,实现社区治理绩效的最大化。
        参考文献:
        1[1]周孟珂. 国家与社会互构:“村改居”政策“变通式落实”的实践逻辑——基于 Z 街道“村改居”的案例分析[J],浙江社会科学2016(5):94.
        2[2] 徐永祥.社区发展论[M],上海:华东理工大学出版社2007年第160页.
        3[3] 陈伟东.社区自治—自组织网络与制定设置[M],北京:中国社会科学出版社2004年,第160页.
        4[4] 田 强、钱 东. “村改居”:城中村向城市社区的转型——以湖北省宜昌市西陵区窑湾乡为例[J]农村经济与科技,2016(5):199.
        5[5] 马光川、林聚任.分割与整合“村改居”的制度困境及未来[J].山东社会科学,2015(5):
        6[6] 邓伟根,向德平.捍卫基层 南海“政经分离”体制下的村居自治[M],华中科技大学出版社,2012年,第59页。
                                                                                                 (作者单位:曲靖师范学院)
版权所有:曲靖市社科网
2013 Daimler AG 隐私条款 滇ICP备14000317号-1

滇公网安备 53030202000214号