基于塘坝集体水资源的曲靖市沾益区小农水改革
2019-01-08 10:22:00   点击:

    范美师  
         摘 要:曲靖市沾益区现有塘坝 356 座,集体水资源开发潜力巨大 ,但长期以来对塘坝集体水资源疏于管理 ,阻碍了小型农田水利建设管理体制改革步伐。 通过改革促进塘坝水资源高效利用的途径,一是从塘坝除险加固和发展灌区高效节水灌溉两方面加强工程体系建设,提高塘坝集体水资源利用率,二是从农业水价改革、转变施工方式入手推进小型农田水利建管体制改革,提高塘坝集体水资源管理能力。
        关键词:塘坝;集体水资源;小型农田水利改革;高效节水灌溉;沾益区
        中图分类号:TV213+S27 文献标识码:B
        文章编号:1000-1123(2017)11-0031-03
        一、沾益区塘坝集体水资源评价
        1.塘坝集体水资源“家底”
        (1)塘坝初始水权分配量
        云南省曲靖市沾益区现有塘坝356座,径流面积306.09km2,总库容1203.90万m3,兴利库容841.8万m3
,灌溉面积56786亩(1亩=1/15hm2,下同),供水人口35651人。沾益区塘坝多年平均径流量6170万m3,生产、生活用水3702万m3。塘坝总库容由供水量估算、容积计算、许可量估算三种方法得出,基于塘坝一年内可以多次蓄满、放空,估算塘坝供水量时需要考虑每座塘坝的复蓄次数。根据全国调查统计小型水库的复蓄指数取平均值的1.5倍较合理,由此计算得出沾益区塘坝总库容应为1805.85万m3,扣除40%生态环境用水,沾益区塘坝初始水权应为1083.51万m3。权衡习惯水资源量、多年平均径流量、初始水权量,按“就低不就高”的原则,确定沾益区塘坝径流区初始水权分配量应为1083.51万m3。
        (2)塘坝可用水资源量
        根据《曲靖市实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组办公室关于印发2016年县市区“三条红线”控制指标的函》,分配给沾益区的用水总量为2.40亿m3,其中塘坝径流区生产、生活用水为1573.17万m3,大于塘坝径流区初始水权分配量1083.51万m3,需修正初始水权。以兴利库容841.8万m3为基数进行修正,
考虑塘坝复蓄次数或部分扩容,兴利库容修正为1262.7万m3。基于初始水权分配量、初始水权量、修正初始水权量,确定沾益区塘坝可用水资源量为1262.7万m3。
        2.塘坝水资源利用空间
        (1)用水总量与灌溉定额
        塘坝受益区供水人口35651人,灌溉面积56786亩。结合“先生活,后生产”的用水原则和云南省地方标准,沾益区属滇中Ⅰ区,分散供水的农村居民生活用水定额为40~50L/(人·d),取其高限50L/(人·d),人饮年用水量65.06万m3;年灌溉用水量1197.64万m3,亩均用水量210.90m3。沾益区现状小型灌区渠系水利用系数0.45,塘坝受益区作物种植为旱作物,适宜发展高效节水灌溉。高效节水灌溉水利用系数大于0.8,亩均用水量小160m3
,塘坝受益区可节约水资源289.04万m3,增加灌溉面积18065亩,实灌面积达74851亩,人均灌溉面积2.1亩。塘坝受益区农业用水量大,但节水潜力也大,水土资源利用空间大。
        (2)塘坝水资源双控指标和用水权重
        沾益区塘坝可用水资源量1262.7万m3,生活用水定额50L/(人·d),灌溉定额160m3/亩,塘坝在全区4个街道办、2个镇5个乡的130个村(社区)859个村民小组均有分布。塘坝对沾益区的供水量占比大,全区11.48%的人口、15.44%的灌溉面积用水来自塘坝。当前沾益区塘坝集体水资源管理存在“盲区”,在摸清“家底”的情况下,需对用水总量与用水定额实施有效管理,深化小型农田水利建设管理体制改革,努力提高塘坝集体水资源利用效率。
        二、沾益区塘坝集体水资源利用现状问题分析
        1.塘坝病险,水源保障率低
        沾益区塘坝大多由群众自发组织建设,建设时受经济、技术、材料、机械等因素的限制,施工整体质量较差。从塘坝的防洪标准、结构安全、抗震安全、渗流安全、运行管理等方面考虑,参照水利部《水库大坝安全鉴定办法》和《水库大坝安全评价导则》,大部分塘坝安全类别为“三类坝”,水源保障率低。
        2.灌区配套设施薄弱,灌溉保障率低
        灌区渠系配套率10%左右,缺乏田间工程配套设施,渠系水利用系数0.45,灌区呈工程型缺水。灌区土渠破损、坍塌、淤积严重,年久失修,工程效能低下,渗漏损失大,用水效率低,未达到设计灌溉面积。长期以来,灌区运行维护经费不足,农业用水管理粗放,灌区种植结构单一和灌溉面积小,农业集约化发展困难。灌区管理体制不健全,“有人用无人管”现象较普遍,灌溉保证率低。
        3.水价形成机制不健全,用水价格偏低
        供水成本未进行工程全成本测算,仅进行国有工程供水价格政府定价。执行曲靖市发展和改革委员会批复的水价制度:2009年3月1日起沾益水务局下属水利工程供水设施供工业用水价格每立方米由0.3元调整为每立方米0.70元(含水资源费0.25元/m3),供居民生活用水价格由每立方米0.22元调整为每立方米0.60元(含水资源费0.15元/m3);粮食作物用水0.04元/m3,经济作物和水产养殖用水0.06元/m3。若按此水价,年水费收入约89.16万元,平均每个塘坝约2500元,管理经费缺口大,无人愿意管理,不能维持工程正常运行。
        三、沾益区塘坝集体水资源高效利用途径
        1.完善塘坝集体水资源管理工程体系
        (1)塘坝除险加固
        对大坝上、下游坝坡进行整修;对大坝坝体、坝基、岸坡进行防渗处理;下游坝脚新建排水体,增设排水系统。为满足塘坝稳定、安全要求,需改造溢洪道,加固输水涵洞,新建平板铸铁闸门,安装金属结构及启闭设备,完善坝体观测管理设施,整修防汛道路及新建塘坝管理房等。
        (2)推广高效节水灌溉
        ①灌溉方式。根据各塘坝灌区水土资源条件及社会经济状况,选择适宜的高效节水灌溉方式,如低压管道灌溉、以管代渠,喷灌,微喷灌,滴灌和渗灌,集成发展水肥一体化、水肥药一体化技术。②农艺措施。优化种植结构,选择附加值高、耗水量少的作物,采用地膜覆盖或大棚覆盖,培肥地力。③管理节水。加强土壤墒情监测与灌溉预报,编制灌区水量优化调度方案,合理调配灌溉水量,做到适时适量灌溉,有效控制土壤含水量。
        2.建设资金筹集和转变实施方式
        (1)建设资金估算
        建设资金估算由水源除险加固和田间建设两块组成,两块资金合计28220.89万元。按照大、中、小水库除险加固库容投资递增规律,结合沾益区新增56件小(2)型病险水库除险加固实施项目设计投资统计,综合取定塘坝除险加固库容投资7.53元/m3,沾益区塘坝可用水资源量1262.7万m3,需除险加固投资9508.13万元。参照云南省农田水利改革清单和投资计划实施的项目,省级及以上财政资金按亩均投资2500元的补助标准,实灌面积74851亩,需投资18712.75万元。从库容和灌溉面积方面相对比,发展节水灌溉远比沾益区新建中、小型水库经济,符
合国民经济发展要求,也是小型农田水利发展的方向。
        (2)建设资金筹集方式
        ①政府资金主导和引导。借助国家加强供给侧结构性改革,缓解经济下行压力,促进经济增长的机遇,争取一定数量的塘坝除险加固工程纳入国家基建项目。对于基本无经营性收入的纯公益性农田水利工程,以政府投入建设为主,或通过政府购买公共服务等方式建立项目收益或平衡补偿机制。②资金整合。整合发展改革、水利、财政、国土资源、农业、扶贫、烟草等部门涉及的农田水利项目,弥补“投入短板”,形成合力。③自筹资金分摊比例与建设年限。本着“自己的事自己办”的原则,充分调动受益区群众投工投劳参与工程建设积极性,实践证明,采取 “325”模式筹集资金较合理,即中央和省级专项资金占总投资的30%,地方市县配套资金占总投资的20%,群众自筹资金占总投资的50%。塘坝受益区供水人口35651人,人均筹资3957.94元,筹资以不影响群众基本生活为前提,分5年建设,人均年筹资791.59元,占人均经济总收入10%左右。
        (3)转变实施方式
        ①先建后补。对于水源有保障、耕地集中、灌溉面积大、土地流转有条件的塘坝和灌区,采取政府和社会资本合作(PPP)模式,按照云南省人民政府办公厅2015年《关于鼓励引导社会资本参与农田水利设施建设运营管理的意见》,发挥政府资金的保障和引导作用。政府和社会资本合作投资建设的农田水利项目主要指高效节水灌溉项目,当政府补助资金占项目总投资比例低于40%(含)、社会资本投资占项目总投资比例高于60%(含)时,实行“先建后补”,社会资本占主导地位,全部工程可交由社会资本投资主体组织实施,竣工验收合格后,政府支付补助资金。当政府投资占项目总投资比例高于40%(含)、社会资本投资占项目投资不足60%时,政府投资部分由政府按基本程序组织实施,社会资本投资部分由投资主体自行组织实施,不执行“先建后补”政策。
        ②民办公助。对于灌溉面积少、高原特色种植优势突出、种植灵活的塘坝和灌区,适宜采取先建后补民办公助模式。按照云南省水利厅、财政厅、发展和改革委员会《关于印发开展2016年小型农田水利项目先建后补民办公助改革试点的工作方案的通知》,确定资金来源和补助。补助方式按照不高于补助标准和工程建设进度的70%进行资金支付,待全部工程竣工验收后,一次性付清补助资金(工程质保金按合同规定予以支付)。
        ③金融部门支持。鼓励银行业金融机构积极开展中长期贷款业务,支持农田水利设施建设、运营和管理。社会资本投资者贷款建设农田水利设施的,允许投资建设形成的农田水利资产作为合法抵押担保物,探索以农田水利项目收益有关的权利作为担保财产的可行性。积极探索“信贷+保险”模式,完善农田水利信贷风险分担机制以及融资担保体系。
        ④成立用水合作社监督小组。由群众选派代表3~5人组成用水合作社监督小组,具体负责对资金筹集、使用和工程质量的监督,强化施工质量和安全监管。用水合作社监督小组定期进行公告公示,及时将项目建设地点、实施内容、资金使用、物资领用、出资出劳等情况在受益区范围内公示,主动接受村民和社会监督。项目投资超过200万元的单项工程,要严格按照相关规定执行监理制、质量监督制、安全生产责任制;投资低于200万元以下的单项工程由用水合作社监督小组监督实施,保证资金安全、质量安全和生产安全。
        3.塘坝集体水资源管理
        (1)管护和运营
        ①管护主体。以“一座塘坝+灌区”为一个用水合作社,推行“用水合作社+用水户”管理模式。用水合作社为管护主体,承担管护责任。用水户合作社的基本任务是确保项工程运行安全,负责工程维修、管护、水费计收工作,执行用水计划,协调用水矛盾,推广应用先进灌水方法和节水技术等,充分发挥高效节水效益。
        ②产权和收益。按照“谁投资、谁所有”的原则界定产权。政府投资建设的,产权归国家所有,经营管理主体享有工程的使用权和相应收益。政府和社会资本共同投资建设的,根据投资比例进行股权配置和产权划分,政府投入比例不高于40%的,政府只占相应产权,不参与收益分配;政府投入比例在40%以上的,政府享有相应产权和收益权,但收益可适当让利社会投资主体。社会资本投资建设的,其产权归投资者所有,依法享有继承、转让、转租、抵押等权益,依法获取供水水费等经营收益。建设项目获得的财政补助资金形成的资产,按照《农民专业合作社财务会计制度(试行)》规定量化到合作社成员账户。村组集体或联村建设项目获得财政补助资金形成的资产,分别纳入村组集体经济账内核算,其产权归村组集体经济组织所有。
        (2)建立合理用水水价机制
        ①水价测算。水价测算以用水合作社为单元,按照满足水利工程运行管理和维修养护费用的原则,在明晰产权、控制人员、约束成本的基础上,按塘坝工程和田间工程两块综合测算。供水价格至少达到补偿运行维护费用水平,力争达到成本水价,经济作物供水价格要达到补偿成本适当盈利水平。区分不同作物类型、不同灌溉方式实行不同的供水价格,最终报沾益区发改局审批,按批准价格执行,改政府定价为政府指导价。
        ②用水价格执行和种粮农民精准补贴。价格执行要遵行保护水资源、节约用水、合理收益、公平负担、适时调整的原则。用水水价是确保项目正常运行的核心内容,采用超定额累进加价和节水奖励方法收取水费,各用水合作社水价不全相同。水费收入是用水合作社的主要经济来源,主要用于工程的运行管理、养护维修、更新和工程改建及管理人员的报酬等方面。种粮农民用水精准补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定,重点补贴种粮农民定额内用水,经过政府精准补贴后,使水价达到补偿运行维护费的水平。
        参考文献:
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                                                                                                              (作者单位 :曲靖市沾益区水务局)
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