引入社会资本解决农田水利“最后一公里”问题的恨虎坝探索
2018-02-07 09:46:17   点击:

                                                            作者:吴德平
      【摘 要】长期以来农田水利工程由政府大包大揽,建设投入不足、设施不配套、管理不到位、机制不灵活,导致重建轻管、损毁严重、效益低下、不可持续等 “最后一公里”突出问题。本文力求展开探索建立水权分配、水价形成、节水奖励、国有工程建管、田间工程管护、社会资本和合作社参与等7项机制,有效破解农田水利“最后一公里”问题,构建一种社会资本参与农田水利设施建设、运营和管理的新模式。
      【关键词】探索 引入社会资本 市场主体 解决农田水利 最后一公里
 
      长期以来,农田水利工程由政府大包大揽,建设投入不足、设施不配套、管理不到位、机制不灵活,市场投资主体“进不了”、“不愿进”,导致重建轻管、损毁严重、效益低下、不可持续等 “最后一公里”问题突出,全国有二分之一、云南有三分之二的耕地“靠天吃饭”,严重制约农业农村经济社会发展。按照“先建机制、后建工程”的总体要求,将云南省陆良县恨虎坝中型灌区作为全国试点,探索建立引入社会资本和市场主体解决农田水利“最后一公里”问题。
      根据中央“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针,结合恨虎坝中型灌区实际,紧紧围绕引入社会资本和投资主体参与农田水利建设、运营和管理这一核心目标,重点围绕解决社会资本“进不来”、“不愿进”和“不可持续”等问题,探索建立水权分配、水价形成、节水奖励、国有工程建管、田间工程管护、社会资本和合作社参与等7项机制,有效破解农田水利“最后一公里”问题,初步实现了农田水利设施完善、工程良性运行、供水有效保障、产业快速发展和农民持续增收等改革的预期目标,形成了社会资本参与农田水利设施建设、运营和管理的新模式。
       一、改革前的状况
     (一)社会经济发展状况
      项目区位于陆良县城西部小百户镇炒铁村委会,地处浅丘缓坡地带,平均海拔1903米,多年平均降水量938.3毫米,干湿季节分明,雨季(5~10月)降水量占全年的86.2%,多年平均气温14.7℃。项目区设计灌溉面积1.008万亩,农户1050户,人口3788人,务农人口超过94%,以种植马铃薯、玉米、烤烟为主,复种指数1.46。项目区2014年度经济总收入6003万元,人均纯收入8720元,农业收入占总收入的88.3%。
     (二)水利工程状况
      恨虎坝灌区为一般中型灌区,已列入《全国中型灌区节水配套改造“十二五”规划》但尚未立项,农田水利建设“最后一公里”问题较为突出。项目区主要水源为总库容807万立方米的恨虎坝水库,已建成干渠10余公里,但没有支渠、斗渠等田间工程配套设施,群众需拉水灌溉,拉水成本每亩在220元以上,水库每年有350多万方水用不出去,只能“望水兴叹干着急”。
      水利工程管理状况。项目区水利工程运行机制不健全,农田水利管理“最后一公里”问题凸显。水源工程由陆良县灌区管理局恨虎坝水库管理所管护,管理所向用水户收取原水水费,水价为每立方米0.04元,由于水价过低,无法保障水库良性运行。渠道设施由村集体管护,未收取任何水费,管护经费无保障,责任主体不明确,管护责任不落实,用水管理粗放,灌溉水利用系数仅为0.4。
      二、总体思路和主要内容
    (一)总体思路
      按照“先建机制,后建工程”的总体要求,坚持公开公平公正、政府企业群众三方共赢的原则,以农田水利设施产权和水权分配制度改革为基础,以群众全程参与为前提,以良好政策环境和优质服务为保障,充分发挥农业水价的杠杆作用,吸引社会资本和市场主体参与农田水利设施建设、运营和管理,有效破解农田水利建设和管理“最后一公里”问题,为农民增收、农业增效、农村繁荣奠定坚实的水利支撑。
    (二)主要内容
      改革试点的内容包括机制建设和工程建设两部分。机制建设主要任务是探索建立初始水权分配、合理水价形成、节水激励约束、用水专业合作组织参与、国有工程建管、引入社会资本和田间工程管护等7项机制。工程建设主要任务是投资2712万元(包括吸引社会投资646万元),新建泵站2座,铺设干支管道243公里,田间管网1111公里,配套田间计量设施548套和用水自动化控制系统,实施微灌高效节水灌溉面积1.008万亩。
      三、实践过程
      恨虎坝中型灌区作为改革试点后,云南省将其作为深化农村水利改革的重大任务和重要机遇,在水利部的全程指导帮助下,扎实开展前期准备,科学制定机制,精心组织实施,主要开展了以下工作。
    (一)扎实开展前期准备
      1.建立高位推动、上下联动的组织保障体系
      水利部建立了部长牵头抓、副部长亲自抓、相关司局具体抓的工作指导协调机制,全程参与、指导开展改革试点工作。云南省委、省政府高度重视改革试点工作,省委、省政府主要领导多次深入实地调查研究、安排部署,并建立了相应的工作协调机制。明确水利厅为推进改革试点的牵头负责部门,曲靖市政府为推进改革试点的责任主体,陆良县政府为推进改革试点的实施主体。同时健全完善了省政府督办的工作机制,确保工作顺利推进。
      2.动员群众全程参与试点改革
      为保障改革顺利实施,充分发挥项目区群众的主体作用,通过召开党员会、户代表会、村民大会等方式,把政府的改革意图向群众宣传到位,算清改革前后对比账,让群众知晓改革、理解改革、支持改革、参与改革,形成了群众参与的改革共识,奠定了改革推进的群众基础。项目区累计召开党员会8次436人次、户代表会5次260人次、村民大会4次3562人次、入户3次座谈312户,征求意见132条。
      3.认真制定机制建设方案和工程建设方案
      一是深入调研,准确掌握。方案编制组深入项目区广泛宣传、开展入户调查,摸清各家各户土地面积、生产生活、用水需求、经济收入等情况,开展航拍实测、土地丈量,认真复核,准确掌握第一手资料。二是全面分析,系统设计。把项目区的具体问题和国家的宏观政策进行对比分析,有针对性地提出了改革试点的机制方案和工程建设方案。三是汇集民智,反复论证。水利部召开两次部长办公会专题研究,从宏观层面界定了改革的方向、目标和路径,多次派出工作组深入实地调研,全程参与方案编制。云南省政府召开2次会议专题研究部署改革工作。省水利厅及各相关责任部门多次研究落实改革细化方案。委托国内实力较强的科研院所作为技术支撑单位,邀请国内水利、法律、经济等各类知名专家多次参与方案可行性论证,方案反复征求项目区群众和各基层部门意见。最终试点机制方案通过水利部审查,工程方案通过省水利厅审查,曲靖市人民政府、云南省水利厅联合批复。
    (二)精心组织机制建设
      1.建立实施初始水权分配机制
      把最严格水资源管理总量控制红线和用水效率红线在项目区具体实践,为下步水价形成机制、节水奖励机制提供了坚实依据,把粗放用水方式转变为精细用水管理方式,实现了最严格水资源管理宏观政策落地生根。一是合理确定灌溉用水总量控制指标。从上至下分解到项目区的用水总量指标为350万立方米,从下至上计算得出项目区实际用水需求总量为323.38万立方米,按照就低不就高的原则,确定项目区用水总量控制指标为323.38万立方米。二是合理确定水权。根据作物种植结构,参考《云南省地方用水定额标准》,结合项目区群众用水习惯调查和工程设计的灌溉制度,赋予每亩土地平等水权,确定项目区灌溉用水亩均水权为320立方米。三是确权发证载明权益。依据确定的亩均水权和各户耕地面积,由陆良县水务局颁发水权证到户,确定各用水户的用水总量、期限、用途及权利和义务。四是实行用水总量动态调整。用水水权证确定的用水指标为设计水平年的控制指标,每年12月视蓄水总量情况按比例确定下年度用水总量控制指标。五是实行水权交易盘活水市场。出台了《恨虎坝中型灌区水权分配及水权交易管理办法(暂行)》,交易平台设在新公司,允许项目区用水户对定额内水量进行交易,项目区内的用水户之间可以直接进行水权交易;超出项目区范围的水权交易以及项目区内新增用水户的水权交易,需经利益相关方同意,报县水务局审核批准后方可进行。
      2.创新建立合理水价形成机制
      为确保工程良性运转、引入的社会资本有合理收益、群众有承担水费能力,参照《水利工程供水价格管理办法》、《水利工程供水价格核算规范》等规程规范,测算全成本水价,反复试算商定运行成本水价和执行水价。一是认真测算全成本水价、运行成本水价。根据引入社会资本不同比例,考虑社会资本折旧和合理收益率(折旧率按工程设计使用年限20年计为5%,合理收益率按商业银行贷款利率6.8%上浮3个百分点为9.8%),反复试算工程全成本水价和运行成本水价。全成本水价由国有水利工程成本水价和田间工程成本水价之和构成,国有水利工程供水价由材料费、管理费用、配水员劳务费用、维修养护费用、折旧等总成本除以设计供水量;田间水利工程供水价由管理费用、配水员劳务费用、维修养护费用、折旧、收益率等总成本除以设计供水量。运行成本水价为全成本水价扣除国有工程固定资产折旧因素影响的水价。经反复试算后,在引入社会资本为646万元情况下,工程全成本水价为每立方米1.28元、运行成本水价为每立方米0.79元时,群众基本能承受、企业能有合理收益。二是科学确定执行水价。三是创新水价形成方式。明确国有水利工程供水价格实行政府定价,经县物价部门审批;田间水利工程供水价格实行政府指导、管理单位与用水户协商后报物价部门备案,改变了以往由政府定价批复的做法。
      3.建立实施节水激励机制
      在科学确定和不断修正用水定额的基础上,建立严格的超定额累计加价制度,创新建立超定额加收农业水资源费的制度,创新设立政府节水奖励基金鼓励节约用水,培养群众水商品意识和节约用水意识,促进了水资源节约和保护。同时有奖有惩的机制体现了公平公正、权责对等的行政管理理念。一是实行超定额累进加价制度。以年为单位,按批准的灌溉用水定额标准,定额内用水量按执行水价收费,超定额水量实行累进加价。具体标准为:超定额10%以下的部分,按执行水价的110%计收;超定额10%至30%的部分,按执行水价的130%计收;超定额30%至50%的部分,按执行水价的150%计收;超定额50%以上的部分,按执行水价的200%计收。二是实行节水奖励机制。政府对用水户定额内节约水量按年度给予奖励。定额内已购买但未使用的水量指标,用水户可自由交易,未能交易的结余水量政府在原购买价格基础上每立方米加价0.05元进行奖励性回购。节约的水量和应奖励的金额由水利工程管理单位于每年年底统一核算、登记造册、经农户确认公示无异议后,报所在乡镇水利站审核,报县水利局审批后,抄送乡镇财政发放。奖励资金从节水奖励基金中列支,不足部分由地方财政补足。三是设立节水奖励基金。县级建立节水奖励基金,由超定额累进加价水费收入、计提土地出让收益金、高附加值作物或非农供水利润、中央安排的维护资金、社会捐赠等构成。
      4.创新建立合作社参与机制
      为使参与的市场投资主体与分散农户能有效合作,组建农民用水合作社,全面参与水利工程建设管理和运营。一是依法组建农民用水合作社。依据《中华人民共和国合作社法》,动员项目区群众自愿填写会员登记表和入会申请表,召开合作社代表大会,审议通过合作社章程及内部管理办法,选举产生理事会、监事会,完成工商注册登记、银行账户开设等合作社组建手续,按程序组建 “陆良县炒铁为民用水专业合作社”。明确合作社管水用水的经营范围,拓展投资、技术服务、农产品统购统销等经营活动。二是创新“企业+合作社”构建有限公司的市场合作模式。引入的社会资本和农民用水合作社按照7:3的比例出资组建“陆良大禹节水农业科技有限公司”,成为农田水利投资、建设、管理主体。合作社社员以每股500元筹资193万元入股,在管好、用好工程的同时共同分享投资管理红利。
      5.深化国有工程建管机制
      进一步明晰国有工程产权和管理责任主体,把运行管理费用足额分摊到运行成本水价,在收取的水费中落实,在达不到运行成本水价初期或供水量不足特殊年份由政府补足运行维护费用,把过去政府全部出钱维护转变为少出钱、不出钱甚至盈余费用转为节水奖励基金。同时由于末端田间工程采取市场化管理模式,倒逼国有工程管理服务水平提升,保障国有工程长效运行。一是明晰产权和责任主体,明确政府投资建设形成的供水主干管、支管及其附属泵站和计量设施等国有工程产权归国家所有,由恨虎坝水库管理所管理,管理职责包括:泵站的运行维护,主管和支管的检修维护,计量设施的检测、校准和管护。二是落实工程运行管理费用。根据《水利工程管理单位定岗标准(试点)》,确定日常管理人员2人,临时管理人员2人;依据相关规程规范,测算工程运行管理费用,列入供水成本,向田间工程管护主体收取水费,在执行水价尚未达到运行成本水价、供水量不足等特定条件下政府给予适当补助,保障工程良性运行。三是签订用水合同。通过国有工程管理单位与有限公司签订用水合同,明确权责义务,倒逼国有工程管理单位提高效率,做好服务。
      6.创新建立引入社会资本参与农田水利建设管理和运营机制
      为实现政府、市场两手发力,解决农田水利建设、管理“最后一公里”问题,按照风险共担、利益共享、三方共赢的原则,公开公平公正、依法依规,规范引入社会资本和市场主体,破解农田水利建设管理中政府大包大揽、市场活力不足的问题。一是全面放开社会资本参与范围和准入。任何有意愿、有筹资能力、有独立法人资格的市场主体均可参与。二是合理确定社会资本参与方式。在合理划分骨干工程、田间工程的基础上,采取PPP模式开展工程建设、运营和管理,公益性、公共性的供水主干管、支管及其附属泵站和计量设施由政府投资建设和管理,计量设施以后的田间工程由社会资本投资主体自建自管自运营。三是规范社会资本进入程序。制定招商文件,明确社会投资主体、政府、群众三方的权利、责任、义务;制定招商评比办法,从企业实力及信誉、类似项目经验和业绩、建设方案、运营方案、财务分析、竞争比选现场陈述及答疑等方面量化细化评分标准;在中国水利报、中国采购与招标网等全国性媒体发布招商公告,吸引企业参与,免费提供招商文件;召开招商现场答疑会,组织报名企业代表现场踏勘,了解项目区实际情况,与合作社代表现场交流互动,省、市、县相关领导和专家介绍情况、动员、答疑;民主组建招商比选委员会,比选委员会由县、乡人民政府行政人员,商务、水利专业技术人员以及项目区群众代表共9人组成;召开招商比选大会,比选委员会按照制定的评分细则公开、公平、公正量化打分,纪检、公证部门和媒体全程监督、记录,按照量化评分高低顺序确定中选企业;中选企业与县人民政府签订投资协议,将履约保证金汇入指定账户后与项目区农民用水合作社共同组建有限公司,由新组建的有限公司负责田间工程的投资、建设、运行管理和维修养护,向用水户收取水费,在项目区政府鼓励和引导有限公司拓展经营服务范围。四是保证社会资本合法权益和合理收益。社会资本投入建设的工程其产权归其所有,并依法享有转让、转租、抵押等权益,经营满三年后可以转让退出;在灌溉保证率85%、仅考虑供水收益的情况下,社会资本年均资本收益率为9.8%,让资本收益率高于商业银行贷款利率。五是建立政府与投资企业风险共担机制,在不可抗拒的自然因素情况下,投资企业资本收益和折旧之和低于7.8%时,由政府补足相应缺口部分资金,降低企业投资风险。
      7.建立田间工程管护机制
      明晰田间工程产权和管理责任主体为有限公司,把运行维护成本摊入执行水价,在收取的水费中列支,由公司按市场化进行管理经营,改变了以往只建不管、有人用无钱修的困局,确保田间工程良性运行。一是落实管护主体。田间工程所有权归有限公司,由县人民政府颁发产权证书,并由有限公司负责工程的建后管护。二是确保良性运行。制定了《田间工程管护办法》,明确田间工程管护范围、管护职责、管护人员数量、报酬标准、维修养护经费,各项费用供水成本,从水费收入中列支;明确具体经费支付方式、考核办法;明确了企业、政府、群众各方职责,确保田间工程管得住、管得好、长受益。
    (三)全力推进工程实施
      组建试点项目建设管理局作为项目法人。国有工程部分按“四制”要求,由项目法人组织实施,田间工程部分由有限公司自主建设,政府提供服务、强化监管。采取时间倒逼、工期倒排、按日奖惩、群众监督等措施,全力抢抓进度,在参建各方的共同努力下,用90天如期完成试点项目工程建设任务,确保大春栽插用水。
    (四)改革试点取得初步成效
      改革激发了市场和群众参与活力,改变政府大包大揽的传统农田水利建设、管理模式,有效解决农田水利建设和管理“最后一公里”问题,实现了群众、企业和政府三方共赢。
      1.群众增收、生产生活便利
      实施前,亩均年收入7523元,亩均拉水费用及劳力合计支出780元,灌溉成本占亩均年收入的10.37%。试点工程经过一个灌溉周期后,预计:亩均年收入为9300元,亩均收入增加1777元,灌溉成本亩均合计支出393元,占亩均年收入的4.23%,节约灌溉用水成本387元;同时灌溉设施配套到田间地头,方便了群众生产生活,每亩可减少灌水劳动力6个,可以外出务工或发展其他家庭及经济,进一步增加收入。
      2.企业增效、市场前景良好
      经测算,在正常年景,社会资本回收期7年,20年运行期公司累计可计提折旧和收益1911.8万元,年均资本收益率为9.8%。有限公司可以将经营范围扩大到项目区以外,并可拓展农业综合生产,土地流转、规模经营和项目区农产品统购统销以及农业生产技术服务,进一步增加企业收益,壮大企业实力。
      3.政府节水节资、工程良性运行
      经测算项目区灌溉水利用系数可达0.85,大大节约了水资源,节约的水量可用于生态或其它项目用水;引入社会资本,一次性减少政府投资646万元,同时,通过建立产权明晰、责任落实、经费保障的工程运行机制,引入企业先进的管理理念和技术,参与农田水利的管理,解决了水利工程一年建、两年用、三年坏,有人用、无人管的难题,实现了工程持续、良性运行。
      四、 改革试点的成果
      本次改革试点成功引入社会资本参与农田水利建设、运营和管理,实现了“两手发力”,达到了改革目的,具体如下:
      一是创新水价形成机制,实现利益能平衡、实施易操作、发展可持续;二是构建用水合作社为基础的利益共同体,确保群众有收益、愿改革;三是闯出社会资本进入农田水利领域新路子,让社会资本愿进来、稳得住、有回报。
      目前,全国灌区“最后一公里”问题突出,要根本解决农田水利管理“最后一公里”的问题,必须把机制建设作为项目审批的前置条件。具备引入社会资本条件的项目,引导建立市场参与机制,用企业的管理经验和技术根本解决建后管理的问题;不具备引入社会资本条件的项目,也必须建立各项管护机制,依托用水合作组织或其他市场主体,政府补贴管护经费,购买社会服务,确保工程良性运行,恨虎坝灌区存在的问题在全国具有代表性和典型性,取得的经验可复制、可推广、可持续。(本文原刊载于《中国水利》2016年1月)
     【参考文献】
      [1] DB53/T 168-2006,云南省地方标准用水定额[S].
      [2] 韦凤年.发挥财政资金的引导作用调动农民参与农田水利工程建设-水利部农村水利司司长李代鑫就《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法》答记者问[J].中国水利,2006(19).
      [3] 破解土地出让收益分布和农建资金需求结构性矛盾-财政部综合司、水利部财务司有关负责人就有关政策答记者问 [J].中国水利,2012(15).
      作者单位:云南省陆良县水务局总工办
 
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