加强和改进曲靖市乡(镇)领导干部队伍建设研究
2014-03-06 09:17:31   点击:

傅明,蒋云川
 
  摘要:乡镇是我国最基层的一级政府组织,是贯彻落实党的方针政策的最前沿阵地。当前,乡镇干部队伍建设正处于关键时期。曲靖市的乡镇干部队伍存在着权责不对等、职务晋升难、体制不健全、队伍结构欠优、整体素质不高等问题。针对这些问题,需从体制、用人、培训、激励等方面加以完善,以建设一支高素质的乡镇领导干部队伍,为全面落实科学发展观,推进曲靖小康社会建设服务。
  关键词:领导干部;乡镇干部;权责不等;职务晋升;考评机制;培训教育。
   乡镇是我国最基层的一级政府组织,是贯彻落实党的方针政策的最前沿阵地。当前,乡镇领导干部队伍建设正处于关键时期,特别是《中华人民共和国公务员法》实施以来,乡镇干部队伍建设面临严峻的挑战。温家宝总理在《求是》杂志发表署名文章提出:“在市场经济条件下,按照公共行政的原则,乡镇政府应该履行哪些职责,如何有效地发挥作用,已经成为一个重大的课题。”[1]加强和改进乡镇领导班子建设,是关系曲靖市经济社会建设和改革发展稳定的重大问题。乡镇领导干部是农村各项工作的直接领导者,肩负着统筹城乡发展、开创农村改革发展新局面的重任,担负着全面落实中央、省、市委、县委的决策部署。加强和改进乡镇领导班子建设,构建更加开放、更加民主、更加和谐、更加科学的乡镇领导班子运行机制,对于组织带领广大党员干部和群众奋力抓好“三农”工作、全面建设社会主义新
  农村,具有十分重要的意义。为认真贯彻中共曲靖市委关于认真贯彻落实《中 共中央关于加强和改进新形势下党的建设的若干重大问题的决定》的实施意见,最近,课题组通过对曲靖市所辖的116个乡镇(街道)进行抽样调查,并与部分乡镇领导班子进行座谈,在调研的基础上有了深入的分析研究,以期为市委、政府提供决策参考。
  一、曲靖市乡镇(街道)领导干部队伍的基本情况
  曲靖市有116个乡镇(街道),共有乡科级领导干部1051人,其中男966人,女85人,女干部仅占8%。正科358人,副科693人。30岁以下的有73人,占6.94%,31岁至45岁的有828人,占64.89%,46至50岁的 有324人,占30.82%,50岁以上的有26人,占2.47%。研究生19人,占1.81%,大学本科682人,占64.89%,大专324人,占38.82%,中专(高中)26人,占2.47%。汉族930人,占88.48%,少数民族121人,占11.51%。党员1017人,占96.76%,非党员34人,占3.23%。以上数据由课题组从各县委组织部基本情况统计表统计所得。曲靖市乡镇领导干部是一支充满活力,本领强,作风硬的队伍。但与新形势、新任务、新要求相比,还存在一定的差距,特别是与今天快速发展的势头相比,乡镇领导干部队伍建设有些问题还相当突出,迫切需要各级党委引起重视并加以解决。
  二、乡镇(街道)领导干部队伍存在的突出问题及原因分析
  (一)权责不对等
  目前在乡镇管理中很多工作实行的是属地管理,而且每项工作都要以下达任务或签责任书的形式责令乡镇完成。乡镇除了自身块块上的工作外,省市县直管部门的工作绝大多数与乡镇密切相关,上级都要求当地党委政府对各项工作承担相应的责任。[2] 很多“垂直工作”乡镇无权管理,但工作来了还是要安排乡镇做,出了问题便要按属地原则追究责任。调研中,我们听到最多的话就是“乡镇权利无限小,而责任却无限大”,可以说是有限的权力承担着无限的责任。这样一来,造成职责不清,工作混乱,头发胡须一把抓, 乡镇权力与责任不对等,我们的一些干部既是裁判员又是运动员。在基础设施建设、卫生防疫、国土管理等方面,乡镇往往没被赋予权力,只是知道担负责任,而招标、审批、认证、收费等权力却集中在县直相关部门,乡镇基本处于被协调、被通知的空壳角色,造成职权行使“虚化”和“悬空”,可以说,基层政府至今没有“按部就班”地工作。[3]富源县大河镇的党委副书记李正云说,过去村委会一级是空壳村,现在就轮到乡镇了。乡镇作为最基层的政策执行者,各种工作都要承担,“上至大政方针,下至吃喝拉撒”, 包含经济社会发展方方面面,致使乡镇中心工作多,据我们调查的乡镇反映, 有时候一天就有3 到4 家上级部门来检查,光汇报工作就来不及,突击任务多,检查评比多,乡镇干部难以招架,以至于把大量时间和精力放在突击、开会和接待应酬上,考虑本地经济社会发展的精力有限。
  (二)职务晋升难
  自从机构改革后,由于乡镇不设置科级非领导职务,县级不在设副调研员和调研员,造成在乡镇工作和在县级机关工作的公务员之间存在着职务晋升方面的不平等问题。乡镇党委政府副职减少了一半,相反,各项工作确是越来越多,过去由两个人来做的事今天就只能由一个人来做。绝大数的乡镇党委班子的组织委员和宣传委员就当副职顶上,我们所走过的乡镇都是这个样子,但待遇又没有给他们解决,这部分人干起工作来怨声载道。相比前些年,责任是加大了,干部经常是“跑断腿,磨破嘴”。凡事有考核,轻则受批评处罚,重则“一票否决”。众多的责任状和“一票否决”让乡镇干部胆战心惊,责任制搞得一些副职头昏眼花心理不健康。有些乡干部很无奈地说: “乡镇干部真是忙,一票否决压脊梁。成天泡在乡村里,难有空闲见爹娘”。[4]陆良中枢镇的党委书记太文华告诉我们,他们的心理压力很大,身心很疲 惫,安全这根玄随时绷得紧紧的,星期六星期天基本没有休息。长期在乡镇一线工作且担任股级职务或副科职务10多年的公务员也难以得到提升,就只能这里挪,那里动,周游了多少个乡镇。特别乡镇主要领导更为突出。据我们调研所知,活水乡的书记朱斌宏就曾换过四个乡镇,多数公务员只能停留在科员或副科级别上,工资待遇长期得不到提高,政治无盼头,前途没望头,严重挫伤了工作积极性、主动性和创造性,实用主义在乡镇干部中表现明显,乡镇领导大部分都在寻找机会进城或外调,干部们想法多。
  (三)体制不健全
  干部使用制度的终身制并没有从根本上打破,只进不出,只上不下,如此则容易造成庸碌之风难除,官僚主义之气难消,庸者不下,智者难上,导致干部的流动不畅,新老交替困难。其次是一些政策不配套不完善,使乡镇干部在工作中难以很好执行,左右为难。一方面,上级对乡镇布置的任务多是硬性的,要限时保质保量完成,且多为“第一责任人”,承担着重要的责任职责。一些单位和部门,在定政策、下任务时,往往从自身利益出发,违背农民意愿,迫使一些乡镇领导被动执行,常常被推到农民的对立面。如好多县直管部门,乡镇党委政府根本无法管。乡镇土管所、派出所、司法所、劳保所等“七站八所”,“三权”大部分在上级部门,只有组织关系在乡镇党委,也有的是人事权在上级主管部门,但是人员确由乡镇管理,体制不顺, 职责不清,形成“管人的管不了事,管事的管不了人”的尴尬局面。同时,现行的财政体制,增加了乡镇干部工作的难度。税费改革后,乡镇没有收费权力,财政收入渠道不宽,要用有限的收入投入经济发展,新农村建设、整乡推进、扶贫开发、结构调整、保障供给、公益事业等方方面面,杯水车薪。加之,实际工作中,需要大量的协调和沟通,无形中增加了乡镇干部工作的难度。
  (四)班子队伍欠优
  自2006年1月1日公务员法实施以来,乡镇领导班子选人用人方法单一。 一方面乡镇所缺干部的选拔和任用,很多原于现有干部,选人渠道单一。对新充实干部队伍的人员,主要来自于新毕业的大中专生,选人用人渠道不畅, 范围欠广。从某种角度讲,新招考的公务员,这些人有理论无实践,对农村工作不熟,做事乡镇主要领导不放心;从另外一个角度看,即使考进来了,这些人也呆不久,考虑的多,务实的少,在乡镇最多待上个两几年又想方设法调走。如陆良县的活水乡,新考入的 4 个公务员,已调走 2 人,另 2 人正在寻找门路调走。另一方面,自公务员法实施以来,选人用人无法做到跨体制、跨行业使德才兼备的有实际工作经验的人才充实到干部队伍中来,一些站所领导虽然懂农村的经济工作,熟悉当地实际,也为当地社会稳定,经济发展做出了不少贡献,由于受公务员法限制即使提拔使用也无法转为公务员身份,这种现象在乡镇干部队伍中不是没有。再次是乡镇干部空降的多,动不动就是上级派下来的镇长、书记、副书记。这让干了多年的科员们只能“望 官兴叹”。在企事业单位中表现比较突出、比较优秀的干部由于不具备公务员身份而不能调入公务员队伍,难以做到不拘一格用人才,所以各种毛病实在是多。试想,我党选拔干部一贯的作风就是,拓宽用人渠道,选能人,用能人,选老实人,办实在事,可事实上确事与愿违。
  (五)整体素质不高
  主要表现在个别干部理想信念淡薄,服务意识不强。一是认识上有差距。 部分干部认为,从目前的情况来看,随着新农村建设步伐的加快,乡镇仍然面临着负债重、减债难等突出问题,再加上新农村建设中的水、电、路等基础设施的改造需要乡镇配套部分资金,这无疑增加了新的财政赤字,导致乡镇该上的项目不敢上,该抓的示范点不敢抓。二是学习不够,干部中忽视理论学习的倾向一定程度存在,视理论学习为可有可无,不重视知识更新,靠老经验、老方法办事,与时代发展要求不符。有的干部不认真学习党的基本理论,也缺乏对业务知识的学习,业余时间热衷于各类娱乐活动;有的干部虽然也在学习,但浅尝辄止,不求甚解,学用脱节;有的干部没有把学风问题作为一个政治问题来对待,学习不注意联系实际,难以虚实相结合,效果不佳。尽管近年来在乡镇开展了大量的学习教育活动,但部分干部重视不够, 被动应付,学习没有入脑、入心,久而久之,思想空虚了,理想淡薄了,导致知识结构老化。然而现在乡镇公务员因为其整天忙于基层工作,根本没有时间去学习。知识结构不合理,学历整体偏低,学识水平不高,学习是务虚, 工作是务实。三是思路不活,目前乡镇好一层干部有一定的群众基础,熟悉乡村情况,处理日常性的农村工作比较得心应手,这是他们的优势。但这些干部文化程度普遍不高、视野不宽、思路不活,对现代农业科技和农村经济管理知识掌握不够,习惯于计划经济时代和传统农业的方法开展工作,工作方法简单,不愿意也不善于深入研究新时期农业、农村、农民问题,引导农民搞产业结构调整的办法不多,带领群众脱贫致富的本领不强,为群众谋利益、搞服务的意识树得不实,守摊吃饭的思想严重,思想不解放,开拓创新不够。
  三、加强和改进曲靖市乡镇领导干部队伍建设的对策
  (一)加强培训,着力提高乡镇领导干部的能力素质
  一是建立乡镇(街道)干部轮训制度。按照每届轮训一遍的要求,由市县分级负责,制定具体培训计划,有步骤地开展对乡镇(街道)干部的教育培训。市委每年分专题在市委党校(行政学院)举办 1期以上乡镇(街道)领导干部培训班,力争乡镇(街道)领导班子成员每届任期内接受一次市级以上培训。重点加强思想作风、政策业务、发展经济、农业知识、遵纪守法和做群众工作等方面的知识能力培训。二是鼓励和支持乡镇领导干部多渠道参加学历教育。由各区县(市)制定鼓励乡镇领导干部参加学历教育的具体政策,通过与高校联合办学、分批选送脱产学习等措施,提高乡镇(街道)干部队伍整体素质。三是加强乡镇领导干部的岗位历炼。通过各种途径,每年选派一定数量的乡镇领导干部到上级部门跟班学习,到重点工程和发达地区挂职锻炼。四是每年组织乡镇领导干部到沿海发达地区党校学习,让乡镇领导干部开阔视野,增长知识,提高能力素质。
  (二)择优配备,着力优化乡镇领导干部队伍结构
  一是坚持把从村委会(社区)党总支书记或主任中择优选拔乡镇(街道) 领导干部,作为优化乡镇(街道)领导班子结构的重要途径。着眼于乡镇(街 道)领导班子建设的实际需要,择优选拔一批任职时间较长、综合素质全面、工作业绩突出、群众满意度高的村(社区)党总支书记或主任,充实乡镇(街 道)领导班子。二是要构筑县直机关干部到乡镇工作的“绿色通道”。要理顺干部流动机制,畅通渠道,为有志基层、有发展潜力的年轻干部到乡镇工作创造条件,可出台相关优惠政策和激励措施,引导和鼓励县直机关干部到乡镇工作,改善乡镇领导干部队伍结构,充实乡镇领导干部队伍力量。三是加大干部交流力度,激发工作活力。人力资源是第一生产力,要充分调动人的主观能动性,俗话说:“树挪死、人挪活”。干部的长期“静止”,产生了安于现状,不求进取和精神不振,通过建立干部交流制度,既能分化“小团体”,又消除了排外思想,激发工作活力,形成奋发向上,克难进取的良好工作氛围。[5]四是鼓励高校应届毕业生到村任职,对于业绩突出、群众普遍认可的大学生“村官”,及时通过参加选举担任村党组织书记、副书记或村委会主任。区县(市)在从大学生“村官”和村主干中公开考录乡镇公务员时,到村任职3年以上高校毕业生的录用比率要达到70%。对到村任职3年以上的大学生“村官”,乡镇事业单位空缺编制后,可免试定向聘用。
  (三)倾斜基层,着力改善乡镇领导干部待遇职级
  乡镇领导干部任务重、责任大、工作条件艰苦,但待遇却不高。因此,省委、市委要出台优惠政策,将政治待遇和经济待遇向乡镇领导干部倾斜,让他们干着有盼头、做着有劲头、想着有甜头。一是适当提高在边远艰苦乡镇工作的领导干部的经济待遇。由各县(市)根据地域条件经济发展、财税收入等实际情况,每两年对所辖乡镇进行一次综合考评分类,制定具体办法, 对在地处边远、条件艰苦的乡镇工作,年度(绩效)考核为称职以上等次的人员,按人均每月200-400元给予特殊补助。由市、县两级财政按1:1配套解决。二是对乡镇党委委员(组织委员、宣传委员),在职级待遇上给予一定倾斜,按照不超过乡镇(街道)在编在职人数50%的比例解决乡科
级待遇。三是按照每届不超过乡镇(街道)数30%的限额,择优解决县市部分乡镇(街道)党(工)委书记的副县级待遇。解决待遇后的党(工)委书记纳入市委组织部任前备案管理,继续在乡镇(街道)工作3年以上。在乡镇(街道)继续工作未满3年的,不再保留副县级待遇。
  (四)以人为本,着力构建激励机制
  一是采取荣誉激励。要优化社会环境,让群众理解乡镇干部,利用报刊、 电视等媒体,对实绩突出,群众拥护,勤政廉政的干部,大张旗鼓地进行宣传,树立他们的形象,激发他们的热情,鼓励他们在第一线创业。二是采用任用激励。上级领导要把握用人导向,对政治思想好、实绩突出、群众公认、长期在基层工作的正职要重点培养,提拔到副县级领导岗位上来,如果因领导职数、结构要求限制等因素不能提拔为实职领导岗位的,可以享受非领导职务级别。对年龄较大、基层工作时间长的可以交流到县级机关工作,以调动乡镇领导干部的积极性。三是采用待遇激励。乡镇领导干部待遇问题是稳定和调动乡镇领导干部积极性的关键,要确保乡镇领导干部工资待遇按时足额发放到位,同时用改善福利待遇来激发乡镇领导干部的积极性,提高乡镇领导干部的任务奖、目标奖,对边远山区乡镇应采用上浮工资的方式予以激励。四是采用解决后顾之忧激励。想方设法兑现生活补贴、住房补贴,要关注乡镇领导干部,特别是在边远贫困山区工作的乡镇领导干部的家庭生活,帮助他们解决经济住房、家属就业、子女就学、夫妻分居等实际困难。在他们遇到困难的时候,要及时伸出援助之手,通过走访慰问、发放救助金等办法帮困难他们渡过难关。
  (五)创新方法,着力完善考评机制
  科学考评乡镇工作是对乡镇领导班子和干部的有效肯定和检验。一是在考评标准上,可在统一方案、统一考评指标体系的基础上,制定工业型、农业型、资源型、城郊型乡镇四类标准,以解决乡镇处于同一起跑线的问题。[6]二是在考核指标的设计上,重实绩考核、弱指标考核,强化对基层组织建设、综合经济实力、群众生活水平、社会协调发展、政府职能转变等方面的考核。 三是在考核方式上,变封闭式为开放式考评,在适当范围内进行考评预告、政绩申报表公示、群众问卷调查实地核查、结果公示等,广泛发动党代表、人大代表、政协委员、民营老板、企业法人参与考评,广泛接受群众监督,真正凭政绩论英雄,按实绩兑奖惩。根据实绩考核情况,与评模评先挂钩,与经济待遇挂钩,与提拔重用挂钩,与干部责任挂钩。在严格、公正、全面考评的基础上,对工作能力差,不能胜任工作的乡镇领导干部,实行末位待岗或末位淘汰,让每位乡镇领导干部增强责任意识和忧患意识。
  (六)深化改革,着力明晰职责权利
  2009年,中共中央办公厅、国务院办公印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》的通知(中办发〔2009〕4号),这标志着我国乡镇机构改革正式进入全面推开的新阶段。要紧紧抓住这一机遇,按照《意见》提出的原则和要求,把乡镇政府的职责和权利统一起来,强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。要对“七站八所”的职责、权利和义务进行有效界定,凡是有明确规定要下放的,一律下放到乡镇管理;一些垂直管理、双重领导的站所,也要完善管理制度,服从乡镇的统一协调,使乡镇各站所能互相配合,形成合力,建立起政令畅通、协调有序、运转高效的管理体系。
  (七)建档管理,着力关注干部心理健康
  乡镇领导干部由于工作量过大,任务难以完成,心理压力很大。为此,组织部门必须关注乡镇领导干部的心理健康,采取有效措施,缓解乡镇领导干部的心理压力。一是加强对乡镇领导干部心理健康方面的调查,建立干部心理健康档案。组织部门和有关专家协作,利用心理健康量表对乡镇领导干部进行心理健康普查,建立心理健康档案。二是加强对乡镇领导干部心理知识的培训,增强乡镇领导干部的心理健康意识。组织部门要发挥自身优势,将心理健康意识教育纳入党校干部大培训内容,针对不同层次、不同类型乡镇领导干部的心理特征安排不同的课程,有针对性地开展形式多样的心理健康意识教育。三是建立休假和体检制度,关心乡镇领导干部的身体健康。一方面组织部门要倡导乡镇领导干部带头休假,从繁忙的工作中解脱出来保证每年有一段集中的时间来调整心态,做到劳逸结合。另一方面建立和完善乡镇领导干部定期体检制度。规范乡镇领导干部定期体检制度,确保他们每年能进行一次体检,帮助他们预防疾病,及早发现和治疗疾病。四是定期开展文化体育活动,使乡镇领导干部工作张弛有度,在运动中锻炼身体,在娱乐中放松心情,促进其身心健康。
  (八)改进作风,着力培育干部形象
  乡镇领导干部作风直接影响着服务质量和党在群众中的形象。要把加强作风建设作为乡镇领导干部队伍建设的重要内容,不断转变干部作风。一是以思想教育为重点,全面加强乡镇领导干部思想政治建设。要组织乡镇领导干部深入学习政治理论知识,学习党在农村的各项路线、方针政策和法律法规,不断提高乡镇干部的政策理论水平。同时,要加强乡镇领导干部理想信念和宗旨意识教育,引导乡镇领导干部树立正确的世界观、人生观和价值观。 二是以学习实践科学发展观活动为契机,全面改进乡镇干部工作作风。通过开展学习科学发展观活动,使乡镇领导干部树立“爱民、亲民、为民”思想,增强服务意识,深入调查研究,不断转变作风,切实做到为大局服务、为新农村建设服务。三是强化制度建设,建立转作风长效机制。坚持和完善联系群众制度,加强乡镇干部与群众的沟通交流;建立健全调查研究制度,强化工作针对性和实效性;建立健全首问负责、限时办结制度,提高工作效能;
建立健全信访接待、定点帮扶等工作制度,维护好、发展好农民群众的根本利益,化解农村矛盾,维护农村稳定,提升服务质量和水平。
  
(说明:何开云、王晟系课题组成员)
 
 
参考文献:
[1]张新光.中国乡镇行政管理体制模式的历史沿革与反思[J].理论与现代化,2007,(1)55
[2]胡象民.全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战[J].探索,2006,(1):09
[3]赵树凯:基层政府的体制症结[J].中国发展观察,2006,(11):43-45.
[4] 彭国甫. 中国行政管理新探[M]. 北京:燕山出版社,2005:
[5]梁丽芝.公务员流动协调机制的构成维度及效用分析[J].广西民族大学学报,2006,(1):037
[6]彭国甫陈巍.政府绩效评估问责功能的形成机理与实现途径[J].湘潭大学学报,2009,(1):7-13
 
 
作者单位:傅明——中共曲靖市委党校 蒋云川——曲靖市社科院
(刊载于《中共云南省委党校学报》2010年第5期)
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